20万亿，更新中国城市！哪些赛道大有可为？
2026年5月，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》。这是新中国成立以来首部国家级城市更新专项规划，标志着中国城市发展告别“大饼”式增量扩张，全面转入以存量提质、民生优先、安全韧性为核心的"微更新"时代。
来源于中国政府网
不同于过往零散的指导性文件，这份顶层规划跳出单纯城建工程范畴，将城市更新上升至新型城镇化下半场、城市安全治理、民生保障、产业转型的国家战略高度。据业内测算，整个"十五五"周期内，全国城市更新整体市场总容量约20万亿元。
其中，老旧小区改造投资规模最高，投资需求突破8万亿元；城中村及危旧房改造预计总投资2.5万亿元；地下管网升级改造投资规模达5万亿元（含智慧管网改造，占比提升至约30%）；历史文脉保护修复专项投资约2万亿元[1]。
与过去房地产开发重"地标面子"不同，巨额资金将系统性倾斜地下管网、老旧小区、危旧房、历史街巷等城市"里子短板"。规划设置10项刚性量化考核指标，划定全国统一改造总盘子，全国各省份立足资源禀赋，形成差异化、分区域更新实施路径。
一、从“软指导”到“硬落地”，筑牢更新底线
相较于以往所有政策文件，最明显的改变就是实现了从政策软指导到考核硬约束的转变。规划明确设置10项五年累计量化核心指标，并且所有指标全面纳入地方政府年度绩效考核与专项审计清单。
规划延续中办、国办《关于持续推进城市更新行动的意见》核心要求，坚守"留改拆、以保留提升为主"的底层原则，严格落实住建部全域管控标准：明确单个更新单元拆除建筑面积不得超过总建筑面积20%，拆建比不大于2，从顶层制度上封堵各地大规模拆迁造城、大拆大建的操作空间。
围绕城市安全生命线，规划明确五大刚性关键任务：
老旧小区精准改造：2025年新开工改造城镇老旧小区为2.71万个，"十五五"期间新开工改造城镇老旧小区11.5万个，摒弃以往一刀切式全面翻新模式，精准聚焦建成20年以上、管线严重老化、消防配套缺失、居住安全隐患突出的老旧小区。
改造过程中优先更换燃气、供水、排水、供热四类高危市政管线，同步落地楼栋适老化改造、电梯加装两大民生工程，补齐老旧小区居住安全与便民配套短板。
以武汉江汉区八古墩社区为例，作为住建部首批完整社区示范，社区40年房龄企业房改房无维修基金，创新采用"居民出资一点、财政补助一点、共建单位帮扶一点"三方共担模式，完成楼顶平改坡、管网全更换、口袋公园嵌入式建设，破解老旧小区资金与产权双重难题。
危旧房攻坚治理：规划提出五年内完成50万套（间）以上C/D级危房改造工作，要求各地搭建危房数字化动态管理台账，实现一户一档、动态监测、闭环整改。
改造重点聚焦三大高危房屋品类：建设年限久远的预制板居民楼、地震易发区抗震不达标房屋、国企改制遗留存量住房，针对性补齐房屋结构安全短板。
城中村三维更新：全国4000个城中村更新工作统一采用“拆除新建、整治提升、拆整结合”三维并行模式，城中村改造项目坚持安全隐患消除优先原则，重点整治村内消防隐患、内涝隐患、治安隐患。
同时规划严格管控城中村土地出让资金平衡逻辑，杜绝依靠大规模卖地回笼改造资金的传统模式，避免城中村更新再度走向地产化开发老路。
存量空间活化：五年内完成1500个老旧街区、老旧厂区提质升级，核心要求为最大限度保留城市原生历史肌理，禁止整体推倒重建。一方面推动历史老旧街区植入新业态，实现文化保护与商业运营共生；另一方面推动老旧工业厂区向文创园区、科创孵化器转型，盘活闲置工业存量资产。
例如，南京秦淮西白菜园项目为国家级示范项目，15栋百年近现代建筑全部保留外立面，内部改造咖啡馆、非遗小店、特色餐饮，不破坏街巷肌理，实现文化保护与市井消费共生；武汉汉阳造、武钢老旧厂区同步改造升级为科创孵化器，盘活存量工业空间。
地下管网升级：地下管网改造是本次城市更新万亿级压舱石工程，"十五五"期间全国将改造市政管线约77万公里——燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里，直击国内城市普遍存在的管网老化、多头铺设、汛期内涝、燃气泄漏等共性安全短板[2]。
目前，全国多地已落地标杆项目，形成可复制的智慧管网建设经验。陕西宝鸡推进市县全域管网提质工程，五年总投资超20亿元[3]，改造完成后解决了城市主干道雨季积水倒灌的长期顽疾；武汉则布局智慧管网体系，为辖区内数万公里地下管网建立完整数字化"健康档案"，依托物联网传感器实现管网全域实时监测，搭配AI大模型智能预警系统，构建具备感知、研判、预警、上报全流程能力的城市地下智能神经网络。
二、全国落地图景：告别千城一面，因地制宜精准施策
区别于以往全国统一模板、照搬照抄的城市建设政策，本次规划结合国内东部、中部、西部、东北四大板块经济禀赋、产业基础、地理气候、历史文脉差异等，量身定制分区域更新路线图，终结过去全国一刀切、同质化大拆大建的造城模式。
从全国量化目标来看，各地聚焦三大民生领域下达硬性指标：老旧小区改造方面，皖、渝、桂五年计划改造老旧小区5900个左右，黑、渝五年改造户数超6.85万户；完整社区建设方面，皖、赣力争2030年建成300个完整社区；地下管网改造方面，京、甘等7省五年管网新建及改造里程不少于5.5万公里。此外，北京明确2030年城市更新年度投资规模突破3000亿元，以大额投资撬动存量城市空间提质[4]。
各区域更新核心方向与落地重点如下：
东部城市群：精耕存量，城中村与复合更新并重
京津冀、长三角、珠三角经济密度高、土地资源稀缺，更新核心是盘活核心区存量，走精细化改造路线。
北京：核心区平房采用申请式退租模式开展保护性修缮，创新央产老旧小区多方共治机制；推动老旧写字楼、闲置厂房转型科创载体；全域严控中轴线风貌，禁止新建超高建筑破坏老城历史空间格局。
上海：聚焦“两旧一村”攻坚，计划清零中心城区零星二级旧里；将虹口建设新村连片更新项目纳入中央财政专项支持范围；加密外环城市绿道，全域落地15分钟社区生活圈；简化老旧小区加装电梯审批流程，加速民生微改造落地。
广东：将城中村改造作为区域更新第一抓手，广州、深圳形成差异化互补路径；结合华南地区暴雨多发的气候特点，加大排水管网改造投资力度，同步配套海绵城市建设，系统性解决城市内涝问题。
中部与老工业基地：民生改善+工业遗产双轮驱动
鄂豫湘等中部省份叠加老旧小区体量巨大、重工业遗存集中的痛点，更新兼顾民生住房改善与产业转型升级。中部城市可享受最高10亿元单城中央财政补助，政策扶持力度突出。
湖北（武汉、黄石、宜昌）：入选中央财政城市更新重点支持省份，4463台老旧电梯更新项目获批超长期特别国债支持，获批数量位居全国第三；同步推进武钢、汉阳造老旧厂区科创转型，化解国企职工危旧房历史遗留问题，以182个更新片区统筹全域城市提质工作。
河南（郑州、洛阳）：全面完成20年以上老旧小区水电暖管网换新；专项投入资金保护隋唐洛阳城历史街区；创新房票安置机制，减少大规模实物房屋搬迁，有效降低城市更新带来的社会矛盾与搬迁成本。
湖南（长沙、株洲）：完成清水塘重化工旧址整体搬迁与空间更新；将老旧小区加装电梯列为省级头号民生实事；建立居民意见一票否决机制，从制度上杜绝强制改造、违背居民意愿的更新项目。
西部地区：补齐短板，安全与生态宜居并举
川渝、西北、云贵桂城市建设起步晚、管网老化、地质灾害多发，更新重心下沉县城，优先完善市政基础设施。
重庆：依托山地独有地形，推进坡坎崖立体绿化工程；老旧小区改造任务量位居全国前列；重点整治山地城市供水管网漏损、汛期山地内涝两大区域专属难题。
成都：全程以公园城市理念指导城市微更新，推进天府锦城“八街九坊十景”老城肌理保留工程；地下综合管廊建设规模领跑整个西部地区。
西安：开展明城墙周边街区全域保护性修缮；聚焦西北城市共性痛点，专项整治供水管网高漏损、雨季城市内涝问题。
云南、贵州、广西：财政资金重点向县域倾斜，改造城乡老化供排水管网，标准化建设应急避难场所，整治背街小巷人居环境，缩小城乡公共服务与居住环境差距。
东北地区：温暖工程+抗震加固，保民生守安全
辽吉黑漫长供暖季、大量预制板危房、国企退休职工集中是核心特征，更新政策针对性极强。
三省全域实施城镇供热“温暖工程”，改造全国12万公里主力供热管网，更新老旧换热站，推行供热计量改革，降低居民采暖成本；优先拆除D级预制板危房、对存量房屋抗震加固；保护性开发沈阳铁西、长春一汽老工业区，打造工业文旅、科创园区。
住建部专项调研沈阳城市更新模式，明确东北更新“便民、利民、安民”准则，避免大规模异地搬迁，推行就地就近安置。
三、资金破局：多元造血，构建万亿可持续投融资体系
面对20万亿超大体量城市更新市场，单一财政拨款无法完全支撑项目落地，本次规划专门增设投融资专项章节，打通财政资金、国债专项、金融信贷、社会资本、居民自筹等资金渠道，构建可持续、自造血的城市更新投融资体系，改变过往完全依赖政府财政输血的模式。
从市场投资基本面来看，城市更新投资规模稳步扩容、项目落地提速。住建部统计数据显示，2023年、2024年全国城市更新年度投资分别达2.6万亿元、2.9万亿元，年均落地项目数量约6万个，行业整体推进节奏持续加快。
顶层资金加码：2026年中央财政首批安排城市更新专项资金合计2570亿元，其中1600亿元超长期特别国债定向用于地下管网改造[5]，同时放开专项债作为项目资本金的限制，鼓励银行发放长期低息银团贷款，从国家层面降低项目融资成本。
同时，中央财政实行分区域差异化补助标准，贴合各地财政实力：东部单城补助上限8亿元、中部10亿元、西部12亿元，资金根据项目落地进度分年度拨付，保障资金使用效率。
超长期特别国债是本次城市更新最核心的政策性资金渠道，具备无需地方财政配套、不新增地方政府隐性债务两大优势，重点投向供排水管网漏损治理、老旧燃气管网升级等安全保障类民生项目，项目补贴比例最高可达总投资的70%，同时对西部地区及边疆地区实施额外资金倾斜。
2026年多批次国债资金已陆续下达，优先支持安全隐患突出、民生关联性强的刚需项目。例如，丽水市15个地下管网改造项目获批7.1亿元超长期特别国债，另有10个配套管网项目获得2.5亿元中央预算内投资支持；山东省全年城建投资规模突破1000亿元，定向用于城市“五网一廊”基础设施改造升级。
社会资本参与。针对不同类型项目分类设计资金分担机制：老旧小区管线改造采用“政府补助+居民合理分摊”模式；老旧街区、老旧厂区改造释放停车场、沿街商铺、户外广告经营性收益，以此吸引社会资本入场。
同时，政策明确城市更新项目坚持公共属性优先，限定项目微利运营，避免资本过度逐利挤压民生空间。例如，南京西白菜园历史街区引入民营文旅企业参与改造，依靠商铺经营收益覆盖街区日常修缮成本，实现政府零长期运维支出。
资产盘活通道。基础设施REITs成为存量更新项目核心退出渠道，成熟产业园区、保障性租赁住房、地下管网项目均可发行公募REITs。以中金印力消费REIT为例，该产品以杭州老旧商业综合体为底层资产募资30亿元，募集资金全部反哺上海、天津老旧商圈改造，成功打造“改造-运营-资产证券化-再投入”的完整资金闭环，为全国存量商业空间更新提供成熟金融范本。
土地政策松绑。自然资源部联合住建部出台配套土地支持政策，全方位简化存量改造审批流程：存量厂房、写字楼转型科创、文创产业可享受最长5年用地主体过渡期，无需变更土地性质；出台土地混合开发正面清单，简化更新片区规划调整审批；电梯加装、口袋公园等小微民生改造项目，可简化甚至豁免规划许可，大幅缩短民生项目落地周期。
四、七大黄金赛道：告别地产高周转，把握结构性机遇
结合规划资金投向、刚性考核指标与数字化强制要求，本轮城市更新分化出覆盖工程制造、数字智慧、运营服务、绿色金融四大维度的七大核心赛道：
1.核心主线——地下管网&城市韧性基建
地下生命线管网是本次城市更新第一优先级板块，政策资金倾斜力度最大。“十五五”期间全国计划改造燃气、排水、供水、污水、供热五大类城市生命线管网，总改造里程达77万公里，其中燃气管网20万公里、排水及供水管网各17.5万公里、污水管网10万公里、供热管网12万公里，全产业链五年市场规模突破5万亿元[6]。
赛道拉动管材、防水、综合管廊硬件、智慧监测传感器等上下游需求，同时匹配区域差异化需求：东北侧重供热管网改造、中部主攻雨污分流工程、西部适配山地特殊管网建设，行业长期成长确定性极强。
资金扶持方面，海绵城市、地下综合管廊试点城市可享受每年3-6亿元定额补助，补贴周期长达三年，助力各地示范项目落地[7]。中国农业节水和农村供水技术协会分析，本轮管网改造迎来三大行业变革：一是质量革命，单位公里管网投资由400万元提升至700万元以上，工程建设标准全面升级；二是结构革命，行业重心从新建扩容转向存量老旧管线更新，超60%资金用于老化供排水、燃气管道改造；三是技术革命，智能传感器、智慧水表、燃气预警设备全面普及，管网运维从人工巡查迈入全自动智慧诊断时代。
2.民生刚需——老旧小区·城中村·危旧房
本轮规划明确居住类更新硬性建设指标：新开工改造11.5万个老旧小区、50万套危旧房、4000个城中村，同步建成5000个完整社区。赛道覆盖全品类民生改造需求：老旧小区侧重外立面翻新、强弱电入地、楼道整治、电梯加装维保、适老化设施及社区便民配套建设；城中村聚焦消防标准化改造、保障性租赁住房配建；危旧房重点开展抗震加固，推广绿色装配式建材。
产业链拉动效应显著。住建部数据显示，老旧小区改造直接投资撬动比达1:2.5-3，1元直接投资可带动2-3元上下游产业链消费。结合华源证券测算，老旧小区改造每年可为消费建材市场带来177-414亿元增量，城中村改造每年拉动消费建材需求142-213亿元，防水、涂料、管材、瓷砖、电梯、安防等行业直接受益。
△延伸阅读：配套民生消费市场增量
社区托育站点建设迎来风。iiMedia Research（艾媒咨询）发布的《2025-2026年中国婴幼儿托育市场运行数据及趋势报告》显示，2022-2025年中国0-3岁婴幼儿托育市场规模保持稳步增长，年均增长率为8.82%，2025年市场规模突破1600亿元，预计2026年市场规模将达到1739.7亿元。
社区充电桩建设需求持续走高。iiMedia Research（艾媒咨询）发布的《2025年中国充电桩行业发展状况与消费者调查数据》显示，2024年中国公共充电桩保有量达到482.3万台，2025年达到654.3万台。预计未来几年，随着技术进步和政策支持，中国公共充电桩保有量仍将保持快速增长。
适老化智能设备迎来普及窗口期。iiMedia Research（艾媒咨询）发布的《中国智能家居行业大数据研究及消费行为调查数据》显示，2016-2025年中国智能家居市场规模从620亿元增长至8154亿元，年均复合增长率保持高位，产品渗透率与用户接受度持续提升。2026年行业进入爆发拐点，全年智能家电市场规模将接近万亿元。
3.存量盘活——低效空间长效运营
该赛道聚焦城市低效存量空间盘活与长期运营，依靠持续性经营性收益打造稳定现金流，也是公募REITs核心底层资产来源。
改造运营方向包括：老旧厂房转型升级科创园区、推进工业上楼；闲置低效商办楼宇改建保障性租赁住房与人才公寓；历史街区微更新及文旅长效运营；依托15分钟生活圈布局社区物业、社区食堂、居家养老等便民服务。成熟运营项目可通过公募REITs实现资产退出与资金回流，形成可持续投融资闭环。
△延伸阅读：存量运营关联消费赛道
社区养老服务市场空间广阔。iiMedia Research（艾媒咨询）发布的《2024-2025年中国银发经济投资前景分析报告》显示，2025年中国养老产业市场规模达到16.1万亿元，同比增长15.8%。行业增长动能持续释放，预计到2027年将攀升至21.1万亿元。
社区商业、便民菜场激活线下消费，带动前置仓、即时配送等下沉市场需求增长，打通城市更新内需循环。iiMedia Research（艾媒咨询）发布的《2025-2026年中国下沉市场即时配送平台趋势洞察报告》显示，2014年到2025年，中国即时物流用户规模从1.24亿人增长到8.55亿人，整体呈现上升趋势。
4.“双碳”红利——绿色低碳更新
赛道深度绑定双碳战略，聚焦建筑节能改造与低碳建材普及，核心业务涵盖北方既有建筑保温围护改造、清洁能源暖通设备替换、屋顶BIPV光伏一体化建设、社区储能微电网搭建。
同时，政策硬性要求试点城市建筑垃圾固废回收率不低于90%，全面推广透水铺装、再生骨料等低碳建材。据中国建筑节能协会测算，十四五至十五五衔接阶段，国内既有建筑节能改造年均市场规模超3000亿元，行业长期需求稳定。
△延伸阅读：存量改造带动二手循环经济
城市更新推动建筑垃圾资源化、废旧家居家电回收体系完善。iiMedia Research（艾媒咨询）发布的《2025-2026年中国二手电商行业发展状况与消费者行为调研数据》显示，2020-2030年中国二手电商行业交易规模呈持续上升趋势，2020年市场规模为3745.5亿元，预计2030年将达9114.3亿元，行业发展长期向好。
5.数字赋能——智慧城市更新
规划硬性要求城镇房屋基础信息数字化率大于95%，全国297个地级及以上城市分批落地CIM城市信息模型平台[8]。赛道核心需求涵盖6亿栋房屋数字身份证建档、城市生命线AI+IoT安全监测系统、智慧社区软硬件配套、BIM智能建造全流程服务。
据工信部相关数据，整体数字化投资规模达3-5万亿元，2026-2027年首批50个全域数字化转型试点城市将集中释放项目订单，智慧管网改造单一细分市场规模就达1.2万亿元，年复合增速超过25%。
△延伸阅读：前沿数字产业联动机遇
iiMedia Research（艾媒咨询）发布的《2024-2025年中国数字文化产业发展现状及趋势分析报告》显示，2025年中国数字经济规模突破70万亿元，达70.8万亿元，为智慧城市建设提供底层技术支撑。
低空经济可联动城市巡检、智慧运维场景落地。iiMedia Research（艾媒咨询）发布的《2025-2026年中国低空经济市场发展趋势洞察报告》显示，2022-2025年中国低空经济市场规模持续上升，2025年达5615亿元，预计2035年突破3.5万亿元；随着政策落地、无人机物流配送、eVTOL等细分领域发展，未来将呈现爆发式增长。
数据显示，全球6G市场将爆发式增长，2025年达4.5亿美元，预计2026年飙升至7.9亿美元，2035年增至1191.7亿美元；国内方面，中国信通院预测，2035年中国将实现6G规模化商用，有望培育万亿元级6G产业及应用市场，带动相关产业规模达5G的10倍以上，为城市全域物联、智慧监测提供新一代通信底座。
6.前置刚需——城市体检与专业工程服务
所有城市更新项目开工前均需完成前置测评与规划设计，城市体检成为行业刚性刚需赛道，整体回款周期短、现金流质量高。细分服务涵盖三大板块：一是房屋安全鉴定、抗震消防检测、管网隐患排查等城市体检专项服务；二是片区更新策划、历史风貌设计等全过程工程咨询；三是项目可研、造价审计、资产评估等投融资配套服务。
住建部于2026年5月正式部署全国城市体检工作，明确建立“专项规划-片区策划-项目实施方案”全流程体系，打通城市体检与城市更新联动机制，搭建动态项目储备库，同步优化规划审批与项目统计制度，进一步打开前置专业服务市场空间。
7.全链支撑——金融与资本服务
围绕城市更新项目全生命周期资金需求，行业形成完整金融服务体系：资产退出端，公募REITs扩容至产业园区、保租房、地下管廊等多类存量基建资产；
资金引入端，各地城市更新引导基金持续吸纳保险、社保等长线低成本资金；建设运营端，EPC+O、ROT等市场化模式全面普及；
配套产品端，落地银团专项贷款、电梯家装分期贷、供应链保理等特色金融工具，全方位补齐城市更新投融资短板，实现项目投资、建设、运营、退出全链条闭环。
五、从“造城”到“治城”，城市发展回归以人为本
本轮“十五五”城市更新，本质是中国城市发展底层逻辑的重构。未来，城市核心竞争力，不再比拼摩天大楼高度、新区开发体量等外在形象指标，而是比拼地下管网安全韧性、社区便民服务精度、历史文化保护温度、城市生态绿地宜居度的内在核心能力。
对于普通居民而言，20万亿宏大规划最终都会转化为可感知的民生细节：顺畅运行的加装电梯、无泄漏无隐患的市政管线、步行可达的口袋公园、保留老城烟火气的历史街巷、稳定恒温的冬季供暖、家门口一站式养老托育服务。
结合规划量化指标再复盘五大核心改造工程的落地逻辑可以发现，本轮更新告别粗放式大拆大建：老旧小区改造从全面铺开转向先体检、后精准改造；危旧房改造聚焦抗震安全与国企历史遗留住房；城中村更新严控拆迁规模，安全整治优先；老旧街区厂区坚守修旧如旧原则；地下管网改造加码智慧化建设筑牢城市底线。
随着全国各省份地方配套实施方案陆续出台，一场覆盖千万社区、贯穿五年周期的精细化城市治理工程已经全面启动。过去城市建设依靠推土机大拆大建的时代落幕，以绣花功夫开展城市微更新、存量提质、民生赋能的全新阶段正式到来，为2030年建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市筑牢坚实根基。
[1]住房和城乡建设部，《充分发挥城市更新的带动作用》
[2]中国政府网，《未来五年城市这样更新！四部门详解》
[3]中国经济网，《地下基建蓄势突围万亿管网开辟城市更新新赛道》
[4]证券时报，《引资本强数治各省份勾勒“十五五”城市更新路线图》
[5]经济参考报，《2570亿元真金白银 多部委亮出城市更新“资金账本”》
[6]央视网，《超5万亿元！城市地下管网改造成为“扩大有效投资+稳定经济增长”重要抓手》
[7]华源证券，《建筑材料行业专题报告：“城市更新”大时代已来，地下管网或成弹性首选》
[8]人民日报，《未来5年，城市要大变样》
